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Of. Circular nº 01/10-CAO/Saúde-i Usuários nos Conselhos de Saúde

Of. Circular nº 01/10-CAO/Saúde-i Curitiba, 11 de janeiro de 2010.


Colega.



Em relação ao tema do controle social, é sabido que a legislação prevê a representação paritária dos usuários nos conselhos e conferências de saúde, em relação ao conjunto dos demais segmentos (conforme a dicção do artigo 1º, §4º da Lei Federal 8142/1990).

Não obstante este postulado, uma indagação recorrente e importante tem surgido em vários momentos no CAO: que tipo de usuário pode ser considerado para aquela composição?

Inicialmente, vale recordar que TODOS nós somos usuários do SUS. Mesmo aqueles que se valem dos serviços de saúde privados, também se utilizam cotidianamente do SUS.

A partir desta circunstância universalizante, seria vantajoso identificar juridicamente os usuários, qualificando-os. Havê-los como tal apenas quando simultaneamente à sua permanência no órgão não ostentam outra relação com os demais segmentos que integram o conselho. É a velha noção da pureza de representação ou segmento, que objetiva melhor sustentar a defesa dos direitos da coletividade no órgão fiscal da saúde, diminuindo a possibilidade de contaminação por outra ordem de interesses, já descrita na literatura.

Se esta interpretação é racional ao sistema não é, todavia, isenta de posições jurídicas contrastantes em face do enunciado aberto e inclusivo da Lei 8142/90.

A dicção normativa, como sabido, é genérica e não estabelece espécies ou qualificação entre os usuários. Portanto, impõe-se a conformação de determinada hermenêutica que enfrente o que, apenas aparentemente, é colocado de modo pouco específico.

O entendimento que defende a “pureza” de representação dos 50% destinados aos usuários do SUS é sustentado pela noção de que se ofende à sistemática administrativa sanitária vigente supor que ao se reportar aos usuários indistintamente, a lei admita que qualquer pessoa possa integrar esta porção, já que cada um de nós, ao mesmo tempo em que é trabalhador da saúde, ou exerce cargo em comissão junto à administração pública ou presta serviços de saúde também é, simultaneamente, utente das ações e serviços de saúde.

Desta forma, considerando que a lei pretendeu garantir que cidadãos, sem qualquer vínculo com o SUS, pudessem compor o conselho, para livre e democraticamente defender os interesses da comunidade. É razoável que a palavra “usuário”, empregada pela lei, seja interpretada restritivamente. Ou seja, apenas aqueles que não possuem vínculos com outras porções formadoras do conselho poderiam exercer a representação da sociedade. Aliás, o §2º, do art.1º, da Lei 8142/90 já sugere discretamente esta necessária diferenciação, quando menciona as outras partes que compõem o colegiado ao lado dos usuários, distinguindo-as entre si.

Será necessário, como se mencionou, construir a hegemonia desta interpretação pois se cuida apenas de vertente interpretativa da lei. A topografia político-sanitária peculiar, existente em cada território, ditará como se formará e sustentará tal entendimento, se cabível, com o suporte do MP.

Por outro lado, é perfeitamente admissível que lei estadual ou municipal regulamente o dispositivo (recorde-se que praticamente todos os entes federativos possuem leis - com respectivos regimentos internos - disciplinando a finalidade e composição do órgão). Talvez em alguns locais a resposta até já esteja dada, estabelecida a devida triagem de quem é quem no Conselho e aí o problema estará resolvido. Porém, na maioria dos municípios é razoável pensar como não prevista esta concepção do usuário stricto sensu, que, então, será passível do devido ajuste legislativo, cabível em face da competência constitucional deferida aos Estados e também aos municípios, em tema de saúde pública. É possível editar normas complementares às regras gerais emitidas pela União, observadas as competências comum e concorrente dos entes federativos para dispor sobre a matéria (v. art. 23, II, e 24, XII, da C.F.).

Ressalta-se, ainda, que, no âmbito federal, algo já se avançou neste rumo, através da Resolução n° 333, terceira diretriz, item VI, do CNS [1].

Uma terceira opção a ser encarada nesta ordem, seria compreender que o CNS, ao editar a Resolução nº 333 (ato que, por sua natureza jurídica, possui carga deliberativa), fê-lo como órgão integrante da Administração Pública Federal, REGULAMENTANDO o art. 1º, § 4º, da L.F. n° 8142/90, aqui tomado como regra geral. É sabido, consultando a doutrina de Paulo Affonso Leme MACHADO [2], que:

“Uma questão de alto interesse jurídico é de situar o alcance da expressão legislar sobre normas gerais de defesa e proteção à saúde por parte da União.
O termo ‘legislar’ não se refere somente à lei formal, isto é, àquela proveniente de uma manifestação do Poder Legislativo. Themistocles B. Cavalcanti explicita: Legislar significa criar normas que disciplinam as atividades políticas e administrativas mencionadas expressamente na Constituição, compreendendo principalmente as leis em seu sentido material. É a função normativa em sua significação material, compreende não só o direito substantivo como também o formal... Pontes de Miranda é do mesmo entendimento, assimilando ao termo legislação `qualquer regra jurídica, inclusive o decreto, o regulamento`.
(...) Muitos atos administrativos se antecipam às leis específicas. A legalidade, contudo, dos decretos e portarias (...) há de ser medida sob o ângulo do seu fundamento em lei, ainda que esta seja de caráter geral. (...) Não se pode admitir sejam olvidados os decretos e as portarias federais, mesmo que não constituam leis formais. O que é importante pesquisar é se o decreto ou a portaria federal não invadiu o campo constitucional dos Estados (...), pois os atos administrativos federais não podem ser exaustivos... Assim, os Estados (...) em suas leis não podem contrariar aquilo que como norma geral a União dispôs em decretos e portarias no tocante à defesa e proteção da saúde.” (sem grifo no original)

De consequência, se a Resolução nº 333, do CNS, for assumida como elemento regulamentador do art. 1º, §§ 2º e 4º, da L.F. nº 8142/90, norma geral federal, poderá ela ser considerada extensiva a Estados e municípios, o que resultará significativo avanço para a solução da espécie.

Na oportunidade, ratificamos ao (à) eminente Colega nossa manifestação da mais elevada consideração.



Marco Antonio Teixeira Luciane Maria Duda Simone Maria Tavarnaro Pereira
Procurador de Justiça Promotora de Justiça Promotora de Justiça



_________________________________________
[1] A ocupação de cargos de confiança ou de chefia que interfiram na autonomia representativa do conselheiro, deve ser avaliada como possível impedimento da representação do segmento e, a juízo da entidade, pode ser indicativo de substituição do conselheiro.
[2] Citado por CARVALHO, G.I; SANTOS, L. Sistema Único de Saúde: comentários à Lei Orgânica da Saúde (Leis n.º 8.080/90 e n.º 8.142/90). 3ª ed., São Paulo: Editora da Unicamp, 2001. p. 136.
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